Hukum administrasi negara hadir ketika kekuasaan pemerintah bersentuhan langsung dengan hak warga. Izin dicabut, seseorang diberhentikan dari jabatan, izin usaha ditolak, tanah ditetapkan untuk kepentingan tertentu, atau pejabat melakukan tindakan faktual yang merugikan. Persoalannya bukan hanya apakah pemerintah memiliki kewenangan, tetapi juga bagaimana kewenangan itu digunakan, atas dasar apa, melalui prosedur apa, dan apakah hak warga telah dilindungi.

Dalam sistem hukum Indonesia, hukum administrasi negara tidak hanya mengatur cara pemerintah bekerja. Ia juga menyediakan mekanisme untuk menguji keputusan dan tindakan pemerintahan melalui upaya administratif dan, apabila syaratnya terpenuhi, melalui Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN).

Apa Itu Hukum Administrasi Negara?

Hukum administrasi negara adalah cabang hukum publik yang mengatur kewenangan, keputusan, tindakan, prosedur, tanggung jawab, dan hubungan hukum antara badan atau pejabat pemerintahan dengan warga masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Landasan utamanya antara lain Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan serta Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009.

Ruang Lingkup Hukum Administrasi Negara

Ruang lingkup hukum administrasi negara sangat luas, mencakup perizinan, kepegawaian, pelayanan publik, pertanahan administratif, pengadaan, keputusan badan pemerintahan, tindakan faktual, sanksi administratif, penggunaan diskresi, konflik kepentingan, penyalahgunaan wewenang, serta mekanisme keberatan dan banding administratif.

Karena itu, sengketa administrasi tidak selalu berupa sebuah surat keputusan. Setelah berlakunya UU Administrasi Pemerintahan, objek yang dapat diuji di peradilan TUN dibaca lebih luas dibanding paradigma lama.

Sumber Hukum Administrasi Negara di Indonesia

• UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
• UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan;
• UU Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara;
• UU Nomor 9 Tahun 2004;
• UU Nomor 51 Tahun 2009;
• PERMA Nomor 6 Tahun 2018 tentang penyelesaian sengketa administrasi setelah menempuh upaya administratif;
• PERMA Nomor 2 Tahun 2019 tentang sengketa tindakan pemerintahan dan perbuatan melanggar hukum oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan;
• SEMA dan rumusan kamar Mahkamah Agung yang relevan;
• peraturan sektoral; dan
• Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).

Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik

Pasal 10 UU Administrasi Pemerintahan menyebut AUPB yang meliputi kepastian hukum, kemanfaatan, ketidakberpihakan, kecermatan, tidak menyalahgunakan kewenangan, keterbukaan, kepentingan umum, dan pelayanan yang baik.

Artinya, sebuah keputusan tidak cukup hanya memiliki tanda tangan pejabat dan nomor surat. Keputusan tersebut harus lahir dari kewenangan yang sah, prosedur yang benar, fakta yang cukup, pertimbangan yang cermat, dan tujuan yang dapat dipertanggungjawabkan.

Asas Kepastian Hukum

Pemerintah harus bertindak berdasarkan hukum yang jelas dan dapat diprediksi. Warga tidak boleh menghadapi keputusan yang berubah-ubah tanpa dasar yang sah.

Asas Kecermatan

Sebelum mengambil keputusan, pejabat harus memeriksa fakta, dokumen, data, dan kepentingan yang relevan. Keputusan yang lahir dari data keliru atau pemeriksaan serampangan dapat dipersoalkan secara hukum.

Asas Tidak Menyalahgunakan Kewenangan

Kewenangan tidak boleh digunakan melampaui batas, dicampuradukkan dengan kewenangan lain, atau digunakan secara sewenang-wenang.

Asas Keterbukaan

Masyarakat berhak memperoleh penjelasan yang layak mengenai proses administrasi yang menyangkut kepentingannya sepanjang tidak dikecualikan oleh hukum.

Apa yang Dimaksud Keputusan Tata Usaha Negara?

Dalam paradigma klasik UU PTUN, Keputusan Tata Usaha Negara atau KTUN dikenal sebagai penetapan tertulis yang dikeluarkan badan atau pejabat tata usaha negara berdasarkan peraturan perundang-undangan, bersifat konkret, individual, final, dan menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.

UU Nomor 30 Tahun 2014 kemudian memperluas cara membaca KTUN. Pasal 87 mengarahkan agar KTUN dimaknai juga mencakup penetapan tertulis yang mencakup tindakan faktual, keputusan badan atau pejabat di lingkungan eksekutif, legislatif, yudikatif, dan penyelenggara negara lainnya, berdasarkan peraturan perundang-undangan dan AUPB, bersifat final dalam arti lebih luas, serta keputusan yang berpotensi menimbulkan akibat hukum dan/atau berlaku bagi warga masyarakat.

Contoh Keputusan yang Dapat Menjadi Sengketa TUN

Tergantung fakta dan aturan sektoral, sengketa dapat berkaitan dengan pemberhentian pegawai, pencabutan izin, penolakan atau pembatalan izin, keputusan pertanahan administratif, keputusan jabatan, hasil administrasi tertentu, pengadaan, atau sanksi administratif.

Tidak setiap surat pemerintah otomatis dapat digugat. Sebaliknya, tidak adanya surat formal juga tidak selalu berarti tidak ada objek sengketa, karena tindakan faktual pemerintah dapat masuk ke ranah peradilan administrasi.

Apa Itu Sengketa Tata Usaha Negara?

Sengketa Tata Usaha Negara pada dasarnya merupakan sengketa di bidang tata usaha negara antara orang atau badan hukum perdata dengan badan atau pejabat pemerintahan akibat keputusan atau tindakan pemerintahan yang dipersoalkan.

Pihak yang merasa dirugikan perlu mengidentifikasi dengan tepat siapa pejabat penerbit keputusan, apa objek sengketa, kapan keputusan diketahui, apakah tersedia upaya administratif, apa kepentingan hukumnya, serta pengadilan yang berwenang.

Apakah Semua Keputusan Pemerintah Bisa Digugat ke PTUN?

Tidak. Ada keputusan atau tindakan yang berada di luar kompetensi PTUN, terdapat pengecualian yang diatur undang-undang, dan ada pula sengketa yang tunduk pada forum khusus. Selain itu, penggugat harus memiliki kepentingan hukum dan memenuhi persyaratan prosedural.

Sebelum menggugat, setidaknya harus diperiksa kompetensi absolut, kompetensi relatif, objek sengketa, kedudukan hukum, tenggang waktu, dan kewajiban menempuh upaya administratif.

Perbedaan Keputusan TUN dan Tindakan Pemerintahan

PERMA Nomor 2 Tahun 2019 memberikan pedoman mengenai sengketa tindakan pemerintahan dan perbuatan melanggar hukum oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan atau onrechtmatige overheidsdaad.

Apa Itu Upaya Administratif?

Upaya administratif adalah mekanisme penyelesaian sengketa di lingkungan pemerintahan sebelum perkara dibawa ke pengadilan. Pasal 75 UU Administrasi Pemerintahan menyebut dua bentuk utama, yaitu keberatan dan banding administratif.

Secara umum, keberatan diajukan kepada pejabat yang menetapkan keputusan atau melakukan tindakan, sedangkan banding administratif diarahkan kepada atasan pejabat atau mekanisme lain sebagaimana ditentukan peraturan sektoral.

Apakah Upaya Administratif Wajib Sebelum Menggugat ke PTUN?

Dalam kerangka UU Administrasi Pemerintahan dan PERMA Nomor 6 Tahun 2018, penyelesaian di pengadilan dilakukan setelah upaya administratif ditempuh. Namun penerapannya harus dibaca bersama peraturan dasar keputusan yang disengketakan karena beberapa sektor memiliki mekanisme khusus.

Tenggang Waktu Keberatan dan Banding Administratif

UU Administrasi Pemerintahan mengatur tenggang waktu bagi keberatan dan banding administratif. Karena masalah waktu dapat menentukan diterima atau tidaknya upaya hukum, tanggal keputusan, tanggal diterima, tanggal diumumkan, tanggal keberatan, dan tanggal jawaban harus dicatat dengan presisi.

Dalam praktik, jangan menunggu hingga mendekati batas akhir. Begitu keputusan diterima atau tindakan diketahui, dokumen sebaiknya segera diperiksa.

Tenggang Waktu Menggugat ke PTUN

Pasal 55 UU PTUN mengenal tenggang waktu 90 hari dalam konteks pengajuan gugatan. Setelah rezim upaya administratif berkembang, cara menghitungnya harus dibaca bersama PERMA Nomor 6 Tahun 2018 dan aturan sektoral yang relevan.

Kesalahan menghitung tenggang waktu dapat berakibat perkara tidak diperiksa pokoknya. Dalam sengketa TUN, kalender perkara sama pentingnya dengan argumentasi hukum.

Apa Alasan Suatu Keputusan TUN Dapat Dibatalkan?

Secara umum, pengujian dapat menyentuh tiga lapisan: wewenang, prosedur, dan substansi. Selain itu, keputusan atau tindakan pemerintah dapat diuji terhadap AUPB.

Cacat Wewenang

Keputusan diterbitkan pejabat yang tidak memiliki kewenangan, melampaui kewenangan, atau menggunakan kewenangan untuk tujuan yang tidak semestinya.

Cacat Prosedur

Prosedur wajib tidak dilaksanakan, pihak berkepentingan tidak diberi kesempatan sebagaimana mestinya, atau tahapan yang diwajibkan peraturan diabaikan.

Cacat Substansi

Isi keputusan bertentangan dengan aturan, didasarkan pada fakta keliru, tidak proporsional, atau memiliki pertimbangan yang tidak dapat dipertanggungjawabkan.

Pelanggaran AUPB

Keputusan dapat tampak formal tetapi tetap bermasalah bila lahir secara tidak cermat, berpihak, tidak transparan, atau merupakan penyalahgunaan kewenangan.

Siapa yang Bisa Menggugat ke PTUN?

Pada prinsipnya, orang atau badan hukum perdata yang kepentingannya dirugikan oleh keputusan atau tindakan pemerintahan dapat memiliki kedudukan untuk menggugat, sepanjang memenuhi syarat hukum yang berlaku.

Siapa yang Menjadi Tergugat?

Umumnya tergugat adalah badan atau pejabat pemerintahan yang mengeluarkan keputusan atau melakukan tindakan yang menjadi objek sengketa. Kesalahan menentukan pejabat dapat menimbulkan masalah formil.

Apa yang Bisa Diminta dalam Gugatan TUN?

Tuntutan bergantung pada jenis perkara. Dalam konteks tertentu penggugat dapat meminta keputusan dinyatakan batal atau tidak sah, memerintahkan pencabutan keputusan, penerbitan keputusan baru, rehabilitasi, atau tuntutan lain yang diperbolehkan hukum.

Untuk sengketa tindakan pemerintahan, konstruksi petitum harus disesuaikan dengan PERMA Nomor 2 Tahun 2019 dan karakter tindakan yang dipersoalkan.

Apakah Gugatan Menunda Keputusan Pemerintah?

Tidak otomatis. Pada prinsipnya gugatan tidak dengan sendirinya menghentikan pelaksanaan keputusan. Dalam keadaan tertentu, penggugat dapat mengajukan permohonan penundaan pelaksanaan keputusan dengan alasan dan syarat yang ditentukan hukum.

Bagaimana Proses Perkara di PTUN?

Secara garis besar proses dapat meliputi pendaftaran gugatan, pemeriksaan administratif, proses pendahuluan, pemeriksaan persiapan, persidangan, pembuktian, kesimpulan, dan putusan. Administrasi perkara dan persidangan elektronik juga telah menjadi bagian penting dalam praktik peradilan.

Pemeriksaan persiapan merupakan salah satu karakter khas hukum acara PTUN. Pada tahap ini hakim dapat memberi petunjuk untuk menyempurnakan gugatan agar sengketa dapat diperiksa secara tepat.

Alat Bukti dalam Sengketa TUN

Bukti yang sering menjadi penting antara lain keputusan yang disengketakan, surat keberatan, keputusan banding administratif, tanda terima, email resmi, dokumen permohonan, berita acara, peraturan dasar, bukti elektronik, keterangan saksi, dan keterangan ahli.

Kronologi dokumen sangat menentukan. Satu tanggal yang tidak jelas dapat memengaruhi isu tenggang waktu, sedangkan satu surat yang terlewat dapat mengubah analisis mengenai upaya administratif.

Upaya Hukum atas Putusan PTUN

Tergantung jenis perkara dan aturan khususnya, putusan dapat terbuka terhadap banding, kasasi, dan peninjauan kembali. Beberapa sengketa administrasi memiliki hukum acara khusus sehingga pola upaya hukumnya tidak selalu sama.

Perbedaan Sengketa TUN dan Gugatan Perdata

Contoh: Izin Usaha Dicabut

Jika sebuah perusahaan menerima keputusan pencabutan izin usaha, analisis harus mencakup kewenangan pejabat, dasar pencabutan, prosedur pemeriksaan, pemberitahuan, kesempatan klarifikasi, fakta pelanggaran, AUPB, mekanisme keberatan atau banding, serta tenggang waktu.

Contoh: Pejabat Diberhentikan

Dalam sengketa jabatan atau kepegawaian, perlu diperiksa status hukum pihak yang diberhentikan, dasar kewenangan pemberhentian, prosedur pemeriksaan, hak membela diri, aturan sektoral, mekanisme administratif, serta forum yang berwenang.

Contoh: Tindakan Faktual Pemerintah

Jika aparat melakukan penyegelan atau pembongkaran tanpa keputusan tertulis yang jelas, ketiadaan SK tidak otomatis menutup akses terhadap perlindungan hukum. Pasca UU Administrasi Pemerintahan dan PERMA Nomor 2 Tahun 2019, tindakan faktual pemerintah dapat dianalisis sebagai kemungkinan objek sengketa administrasi.

Kesalahan yang Sering Terjadi Saat Menggugat Pemerintah

• Salah menentukan objek sengketa.
• Salah menentukan tergugat.
• Melewati tenggang waktu.
• Tidak menempuh upaya administratif.
• Salah memilih forum.
• Tidak membedakan cacat wewenang, prosedur, dan substansi.
• Tidak menyusun kronologi dokumen secara akurat.
• Meminta petitum yang tidak sesuai karakter sengketa.

Apa yang Harus Dilakukan Jika Dirugikan oleh Keputusan Pemerintah?

Simpan keputusan, surat, email, bukti penerimaan, dan dokumen terkait. Catat tanggal keputusan diterima atau tindakan diketahui. Periksa aturan sektoral dan mekanisme keberatan atau banding. Identifikasi pejabat yang bertanggung jawab. Terakhir, jangan menunda pemeriksaan tenggang waktu.

Dalam perkara TUN, keterlambatan sering lebih sulit diperbaiki daripada kekurangan argumentasi. Argumentasi masih dapat disempurnakan, tetapi tenggang waktu yang lewat dapat menutup pintu pemeriksaan.

FAQ Hukum Administrasi Negara dan Sengketa TUN

Apa yang dimaksud hukum administrasi negara?

Cabang hukum publik yang mengatur kewenangan, keputusan, tindakan, prosedur, dan tanggung jawab pemerintah serta perlindungan hukum bagi masyarakat.

Apa beda hukum administrasi negara dan hukum tata negara?

Hukum tata negara lebih berfokus pada struktur dan pembagian kekuasaan negara, sedangkan hukum administrasi negara mengatur bagaimana kekuasaan pemerintahan dijalankan dalam praktik.

Apa itu KTUN?

Keputusan Tata Usaha Negara adalah keputusan administratif yang memenuhi karakter tertentu dan menimbulkan atau berpotensi menimbulkan akibat hukum. Setelah UU Administrasi Pemerintahan, pengertiannya dibaca lebih luas.

Apakah tindakan faktual pemerintah dapat digugat?

Dapat apabila memenuhi syarat. PERMA Nomor 2 Tahun 2019 memberi pedoman mengenai sengketa tindakan pemerintahan.

Apakah harus keberatan dulu sebelum ke PTUN?

Kerangka UU Administrasi Pemerintahan dan PERMA Nomor 6 Tahun 2018 menempatkan upaya administratif sebagai tahap penting sebelum sengketa dibawa ke pengadilan. Aturan sektoral tetap harus diperiksa.

Berapa lama batas menggugat ke PTUN?

UU PTUN mengenal tenggang waktu 90 hari dalam Pasal 55, tetapi cara menghitungnya harus disesuaikan dengan upaya administratif dan aturan khusus pada sengketa tersebut.

Apakah gugatan PTUN otomatis menunda SK?

Tidak. Penundaan harus dimohonkan dan memenuhi persyaratan hukum.

Apakah pemerintah bisa digugat karena perbuatan melawan hukum?

Ya. Untuk perbuatan melanggar hukum yang merupakan tindakan pemerintahan, PERMA Nomor 2 Tahun 2019 memberikan kerangka penyelesaiannya di peradilan TUN.

Kesimpulan

Hukum administrasi negara adalah pagar bagi kekuasaan sekaligus perlindungan bagi warga. Pemerintah harus dapat bertindak, tetapi setiap tindakan harus memiliki dasar kewenangan, mengikuti prosedur, didasarkan pada fakta yang cermat, dan sejalan dengan AUPB.

Ketika keputusan atau tindakan pemerintah merugikan seseorang atau badan hukum, langkah pertama bukan langsung menggugat. Yang harus dipetakan terlebih dahulu adalah objek sengketa, kewenangan, aturan sektoral, upaya administratif, tenggang waktu, kompetensi pengadilan, dan bukti.

Jika Anda menghadapi keputusan atau tindakan pemerintah yang merugikan, pemeriksaan hukum sebaiknya dilakukan segera setelah dokumen diterima atau tindakan diketahui. Kesalahan menentukan forum atau melewati tenggang waktu dapat menentukan nasib perkara bahkan sebelum pokok sengketa diperiksa.

Referensi Hukum Utama

• Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
• Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara sebagaimana diubah dengan UU Nomor 9 Tahun 2004 dan UU Nomor 51 Tahun 2009.
• PERMA Nomor 6 Tahun 2018 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Administrasi Pemerintahan Setelah Menempuh Upaya Administratif.
• PERMA Nomor 2 Tahun 2019 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintahan dan Kewenangan Mengadili Perbuatan Melanggar Hukum oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan.
• SEMA Nomor 4 Tahun 2016, Rumusan Kamar Tata Usaha Negara.